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刘业进教授博客

改革就是改错

 
 
 

日志

 
 
关于我

首都经济贸易大学教授,硕士生导师,北师大政府管理学院兼职研究员。北京市中青年骨干教师(2009,北京市优秀人才(2012)),校级后备学科带头人和人才强教深化计划拔尖人才(2014)。担任《经济学季刊》等学术期刊审稿专家。专著《分工、交易和经济秩序》《经济演化:迈向一般演化范式》。译著:《竞争与企业家精神》, 研究领域:制度经济学、演化经济学、保守主义,涉猎企业理论,政治哲学和道德哲学,教育j经济学。崇敬柏克和哈耶克思想。hayeking@126.com。

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我对教育改革的一点期盼:开放与改革  

2010-03-12 10:42:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)(第二轮公开征求意见稿)已经发布。看过纲要文本,总体上对此次改革不容乐观。以高等教育的五点为例,质量、教学、科研、社会服务、结构,没有一点讲到点子上,有意回避了当前教育领域存在的基本问题。

高等教育的核心问题是两个方面:一是封闭办学;二是官僚化办学。对此,改革着力点,首先是开放办学;其次,是现存高校去行政化,推行教育家办学。前者是增量,后者是存量。只讲存量,不讲增量,改革是不完整的。与我们后面讲的一个制度演化进程的开始是相悖的。

以前在一篇文章里说过,检验公共政策优劣的一个重要标准是,是看政策出台是否启动了一个制度演化进程。在高等教育领域,新一轮改革政策在此有重大欠缺,方案没有启动高等教育领域的制度演化进程。

开放是关键。纵观世界各国,看看历史事实,办高等教育,从来不是国家主导的事情。就算我们对于历史经验和当前事实一无所知,本着制度演化的基本改革理念,我们提出“开放是关键”。在高等教育领域,开放,意味着一阶改革的首先要性,而对现存高校的一切改革行为则属于二阶优化。一阶改革,就是开放办学,不是吧现存高校一锅端,而是允许、鼓励、支持一切个人、一切组织办大学、兼并现有大学,包括外国人和外国组织来中国办大学、兼并大学。当这些新生力量无障碍地走进高等教育领域时,带进来新的知识和信息,带进来新的精神和气象。可以想象,一旦新力量无障碍地走进来与传统官僚化大学并存发展,学生和家长,企业和社会各界就会选择、评价、支持自己心仪的大学。这样,一个大学间的竞争过程就不请自来。而不同办学理念、办学模式的竞争就是制度安排和管理模式的竞争,由此开启一个制度演化的进程。最终什么类型的大学居于主导,什么样的大学将会淡出人们的视野,这些都是事先难以准确预料的事情。我们可以做一个大胆的“模式化”预测,像北京大学这样在现存官僚体制下赫赫有名的高校,一旦抛入到前述竞争过程中,如果还是固守现在的衙门化、官僚化办学模式,所谓名校将成昨日黄花,而被历史所遗忘。高等教育,改革开放,开放是关键,是龙头;改革是其次,是辅助手段,是等而下之,是退而求其次。

再说现存官僚化大学改革这个等而下之的问题。这个问题,我把以前发过的一篇小文章贴在这里,供大家批评指正。

1.   国家战略、计划经济与中国的大学

今日大学改革,必须看到今日大学是怎么形成的,走过了一条什么样的道路。1949年以来,我国的大学进行了全盘性的改造和重建。“学习苏联的努力在高等教育领域最明显….国有化是第一位的。到了1952年末,大多数外国教职和行政人员离开中国,所以私人控制的学校被取消。这样为整个高等教育制度沿苏联路线调整铺平了道路[1]。”更加专业化的分工;更少的文科人才和更多的现代式理工专家;入学和毕业生使用的计划控制;教师的行政等级控制和激励成为新秩序的教育目标和实施方式。1949年- 1953 年“院系调整”就是在国家“赶超战略”主导下的大学的重新设立、合并和重组。从长期战争中诞生的新中国政府往往容易倾向于采用战争经验治理公共事物;此外中国作为一个独立的文明形态的历史延续性也必然体现为政治形态、治理模式上的历史联结性,这种历史联结在遭遇现代性浪潮时又以某种现代表象出现——建构理性主导下的秩序重建;领导人的意识形态偏好等以上几种长期因素汇集到当时特定历史条件下表达为看似必然的苏联式赶超战略选择,以及为了实施这种战略考虑的计划经济体制。大学是实施国家赶超战略的一个组成部分。大学服从国家计划,同时政府也按照组织一切“国家单位”的方式组织大学。在这样一个建构理性和国家赶超战略主导下的高等教育制度,是什么激励那些加入到取消了利润激励的分工体系中的人们呢?

2.   国家租金激励

当一个国家全部资源都被界定为国家所有的时候,也就造就了一个前所未有的比较彻底的“公共域[2]”。在私有产权世界里,由于产权不可能完全清楚界定而出现公共域以及私人实际上拥有对公共资源的权利——“福利攫取”。“福利攫取”在一个彻底的公共域里全面放大和制度化。当市场社会中普遍存在的利润激励及其传导激励因为市场被取消而消失后,是什么取代利润激励来激励不能取消的分工合作中要素的呢?经济学家周其仁的研究表明,是作为一种替代性的制度安排——“国家租金激励”在实际社会经济生活中发挥作用。国家租金本质上都是一种国家作为暴力潜能组织所得到的合作剩余。“利润是在分权的、自发的市场合约过程中形成的,国家租金则是行政权力集中经济资源、集中经济决策的结果[3]”。在计划制度下,作为资源稀缺度量尺度的价格被取消或者被人为干预而扭曲,失去了其应有的作用。市场条件下的价格机制引导资源配置的一个令人惊奇的副产品是建立“仿佛理性”行为与收益正相关的收入分配——这个机制及其它的副产品因为计划制度的全面实现而不再发会作用。但是任何合作秩序都必须组织合作,分配报酬,分享剩余。在中国大学里,国家租金激励具体体现为行政等级制度和物质刺激的劳动报酬制度。

这种制度安排的一个传导性结果就是官本位在大学里盛行,以及由此还带来其他一些不可避免的消极后果。大学校长和党的代理人(书记)做得好,可能被提拔去做厅长、市长、部长,这就是行政等级激励;在行政等级序列里级别越高,在位的物质刺激越大。高层领导的激励模式进一步被层层模仿到大学的每一个科层。今日大学,官本位和官僚崇拜愈演愈烈,主要表现在一下几个方面:一是推崇官阶,惟官是重。因人设事,因事设位。行政等级制度泛滥,教学和科研也按照行政等级设置,无等级不显示其地位,其重要性。二是趋炎附势,惟官是奉。官员拿学位,官员当导师,学权交易。三是俯首听命,惟官是从,凡事无论大学围绕主管部门和领导请示汇报。四是行政至上,惟官是大,行政服务部门领导学术部门,颠倒生产和服务的关系[4]。

对行政等级追逐的直接后果就是产生对权力的依附性服从,对权力依附性服从的泛滥就是依附性媚俗。几乎所有的人最后都意愿或被迫卷入到这种媚俗中。服从的等级序列中没有人能够免俗。当传统大学治理结构尚未改革的情况下,市场化改革开始了,大学治理中的国家租金激励机制穿上了新的外衣。市场化改革的结果在传统激励制度安排外造就了一个利润激励制度,造就了一个不断扩张的产品/服务市场和要素市场。传统的激励制度安排影响了几代人的心智模式,它不会立刻被新的激励制度取代。我们相信市场化最终将导致权力的“祛魅”,但是在交替阶段,传统的依附性媚俗与市场催生出来的丰富产品/服务相结合,这种媚俗还会进一步加剧。其表现五花八门:学权交易,大学公共理性沦丧;学术造假,学术评审不公正和学术近亲繁殖;打击异己,网罗亲信,五大郎开店;为职称是瞻,职称到手之日也是学术研究终结之时;学霸一方,官气十足,容不得批评。此外在一个短缺社会中存在的依附性媚俗面临新的丰裕社会时,还会表现 一种玩世不恭的犬儒主义之风[5]。

基于国家租金激励的一套大学治理安排能否很好地实现大学的功能?面对激烈的民族国家竞争,面对我国加入WTO-GATS后所面对的高等教育服务市场的全球竞争,能以这样一套大学制度迎接挑战吗?现实向我们提出紧迫的改革要求。需要以大学的逻辑治理大学。那么,什么是大学的逻辑?根据大学自身的逻辑我们得出什么样的大学治理安排?

3.   大学的功能、组织治理特征及其制度困境

从经济学角度看来,大学是现代经济体系中的一个重要的分工部门,它的有效运转是整个经济系统良好运行和实现持续经济增长不可或缺的。最近不断增长的经济增长理论文献揭示了这一点[6]。人类社会采用分工来生产产品和服务的一个代价就是参与分工的人需要在一生中拿出很大一部分时间专门学习专业知识。大学就是创造知识和传承知识的分工组织,它是现代社会的一项“成本”,然而得自分工合作的收益又直接取决于大学功能的实现。

大学有两项基本职能。第一,大学作为知识传授组织,大学向学生提供教育服务。高等教育服务是大学的直接产出。学生在接受高等教育服务以后进入社会又被视为大学的产品——大学的间接产品。大学出于对自身长期声誉的关切,既要考虑作为顾客的学生的要求又不能完全听凭学生需求。大学完全不顾学生一方的要求也是不行的,他们是消费你的服务的顾客。学生是大学的利益相者之一。出于长期声誉的关注和自身发展需要,大学也不能把服务出售给出价最高的购买者。

第二,大学作为知识生产组织,大学和一般的商业组织也有很大的不同。大学生产出来的知识常常不能立即在市场上交易变现。但是知识创造对于一个国家的作用对于人类的进步又是十分重要的。市场常常只对不那么远期的回报有投资动机,所以政府扶持高等教育是必要的。政府是大学的利益相关者之一。大学的知识生产还有一个特性,即知识通常表现为创造者个人的业绩,在学术界,每个人的个人表现和信号是比较透明的,个人的成果在外界都可以看到。这意味着大学治理要利用外部市场[7]。大量的知识无法定价。原创性的知识常常还要被大众视为异端。如何评价知识创造的产品呢?最好的办法是“同行评价”,而这又要求一个规范的学术界,一个由众多有助于学术创新的学术团队组成的学术群落。知识创造还意味着不仅仅是继承原有的知识,还要创造新的知识、生产新的思想。这需要创造的自由。由此,大学治理需要保证学术自由和思想自由。

大学这种组织集结一组生产要素进行传承知识和创造知识的事务,考核大学这种组织成功与否的依据不能是利润目标。大学的相关利益者有校长/书记、教师、院长和行政人员、学生、一定区域的纳税人、捐赠者、校友。企业的决策为股东,那么大学的决策为谁服务?大学的决策不能单单为学生、为教授或其他任何一个利益相关者服务。大学的决策要服务与大学功能的实现。我们如何从大学功能、知识和知识生产的特征推出大学治理的特征?经济学家张维迎认为,大学作为一个非盈利性组织,是一个典型的利益相关者组织,每个人承担一些责任,但没有任何人对自己的全部行为负责。大学没有一个明确的盈利性目标,大学的决策必须在诸多利益主体之间寻求一种平衡,不走任何一个极端,仅仅强调某一方面的利益。

作为一个没有利润目标的组织,高等学校是一种典型的利益相关者组织。学校的决策不是象企业一样服务于股东利益最大化,而是服务相关利益者利益最大化。不是每一个相关利益者的利益诉求在学校这个组织中都得到充分的表达。在众多相关利益者中,谈判能力强的相关利益者一方或几方的利益受到强调。在市民社会比较发达法治完备的社会中,利益相关者组织的利益各方有顺畅的渠道表达自己的利益诉求,或者有完善的代言渠道得以表达。参与各方的利益表达机制完善程度与一个良好的相关利益者组织治理结构密切相关。在今天中国的高等教育机构,参与各方的谈判力量悬殊。作为主要投资主体的政府和其代理人校长和党在学校的代理人作为一方,教授和其他教师作为一方,服务性行政人员作为一方,学生作为一方,这些相关利益者在当前的学校中实际如何分配着学校治理的话语权呢?是否每一方都能够作为独立的利益主体进入了决策曾及其执行机构的考虑范围中了呢?实际情况不容乐观。

知识生产和知识传承的特殊性之一在于从事于这个行业的作为分工组织的高等教育机构本身必然是人力资本密集型“企业”,而个人总是其人力资源天然的实际所有者和控制者 ,对于人力资本产权的界定、承认和保护具有特别重要的意义。自由运用教师的人力资本并使其产权得到保护是利用“每一个个人对其他人的信息优势以及在一切方向上探索生产性创新[8]”必不可少的。但是,目前的学术评审制度、课题申报制度、教职筛选和晋升制度与上述目标还有很大的距离。同行评议的外部市场还没有很好的制度化。同时,也没有一个自由办刊从而自然形成一个客观公正的学术评价市场;科学研究经费来源渠道的国家垄断局面使得渠道单一化,政府介入过多导致评审机构非学术化倾向;教职筛选和晋升也有赖于一个完善的外部市场的形成和存在,而我们目前还有很强的内部评价倾向。这是就教师一方而言的。作为我国高等学校的实际经营管理者的校长和书记,他们的选拔,激励与约束等制度安排是否有利于我们讨论过的高等学校的目标实现?由于当前政府仍然是我国高等教育的主要投资主体,通过民间投资、捐赠、学费所筹资金占很少的比例。2001年,我国教育经费的国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠集资办学经费、学杂费和其他教育经费的构成是65.92:2.76:2.43:24.96:3.93[9],这就从经济来源上决定了教育管理从宏观决策到微观经营事务的国家主导。中国的高等学校实际上有不同的行政级别,部级、副部级、厅级……, 校长/书记的任命和选拔权由党的组织部门或行业主管部门行使。从初始委托人(全体人民)到作为代理人的党的各级组织部门,再到作为代理人的校长/书记,经过一个漫长的委托-代理链。实际上这个委托代理链自建立起的那一天,人民作为初始委托人并不能象一个自然人一样谈判和监督。各级代理人是否努力实现委托人的利益实际上依赖的不是初始委托人的监督和行使“退出” 权的威胁,而是来自民族-国家间的竞争压力和潜在统治者的威胁导致的“自觉”努力(采取行动实现委托人的利益)。激励校长和书记的国家租金(行政等级和相应的物质报酬)容易使他们把学校的管理当成手段而不是价值本身,出现校长/书记眼睛向上,跑官要官,不思学校经营管理的现象。作为大学消费者和协作生产者的学生一方的声音在大学管理中还十分微弱,虽然近些年的高校收费改革提高了学费在总教育经费中的比重,但是学费的背后是分散的个体。知识传承固然具有某种服务售卖的特征,但是同时却也是一个消费者共同参与生产的过程。学生在大学消费教育服务不同于消费一般市场上的服务和产品,由他们“所带来的资源、激励和技能与产出实现的水平密切相关,产出总是共同生产的产出”。学生作为消费生产者又是共同生产者,没有消费者的生产性活动,(知识传承)的任何价值都实现不了[10]。在当前我国大学治理中来自学生/家庭的声音微弱的情况下,基于知识传承的消费者协作生产特性,重视学生/家庭在大学治理中作用,提高其影响力是十分必要的。学费不仅扩展教育经费来源渠道,也带来一种评价的力量和促使组织优化的潜在信息。大学治理需要有一种利用这些分散的但又十分宝贵的信息的制度安排。

4.   简短的结语

我国大学的治理模式从属和服务于1949年以来的国家战略及其相应的计划经济,其典型特征是政府作为投资者的融资渠道绝对单一化以及由此而来的政府对学校事务的深度控制;学校管理者——校长和党在学校的代理人纳入到以行政等级激励和在职物质激励的国家租金激励体制中,实行党委领导下的校长负责制;教学内容、课程教材体系、学校设立和布局等呈现单一中心特征;行政等级激励模式的传导性模仿导致大学精神沦落,依附性媚俗在大学弥漫性扩张——学术评定失去客观公正的标准,教师选拔和晋升制度落后,易于形成逆淘汰,学权交易和官僚崇拜盛行;缺乏消费生产者的参与,大学对学生的需要和市场的需要缺少回应性;学校内部的行政服务部门在国家租金激制度中占有较强的话语权,全然不能认识到自己的存在是因为教师-学生的生产消费关系的存在而产生的一种派生性需要。

作为知识传承和知识创造的组织,由于知识和知识生产的特性决定了大部分大学不适宜于以利润作为评价组织经营成功与否的标准。大学是一种非盈利机构,一种典型的利益相关者组织。非盈利组织的性质并不必然要求大学的资源绝对依赖于政府。若没有一个良好的基于大学组织特征的治理,这种资源依赖作用会转变为管理复制,国家租金激励传导性地蔓延开到整个高等教育的全部机构,由此导致大学精神沦落,知识创造落空,知识传承的意义也大打折扣。

大学实行收费上学是一个正确的方向,但是相应的资源来源改变尚没有充分带来组织治理和组织绩效评价的改变。大学收费的一个意外后果是大学组织评价的客观性逐步提高。敞开各种融资渠道,以期在保证目前政府投入经费规模不减的情况下扩大非政府融资渠道,大大降低政府融资在总体经费中的比例。大力加强学生贷款制度建设,实行政府担保。政府在国有企业的亏损不如在学生贷款担保中亏损。政府为那些还不起贷款的学生担保,从长远看一点也不吃亏(茅于轼,2003)。如果是有少数人还不起,贷款成了呆帐怎么办,就让它不还了,由政府了承担,培养的人力资本将来是创造财富的,政府最终回因此而获得回报。不仅如此,通过贷款资助和直接给高校拨款是两种根本不同的资助模式,它是一个改变融资比例的重要举措,它的后继影响对于大学治理变革的作用不容置疑。

在经济基础改变的基础上逐步引入董事会领导下的校长负责制。董事会领导下的校长负责制框架中,学校组织制度由股东会、董事会、监事会、教职工代表大会和校长及其经营班子组成。各机构之间各司其职、各负其则,相互制约。董事会成员由相关利益各方组成,包括政府部门代表、企业界、科技界、教师代表、甚至还要包括社区代表。高等教育机构拥有没有被禁止的作为一个知识生产和传承组织的全部权利。政府管理逐渐转变为立法、监督、信息服务以及高校需要的其他服务上去。从直接管理过度到间接管理,从任命、命令到服务,这意味着政府职能的转换。

教育资源的单一渠道逐步被教育资源的多样化来源取代的同时,相应的组织治理也需要发生改变,也就是多渠道的资源来源导致多个管道的声音对组织治理发言。如果这个自然的治理良性机制被人为的阻止,必然产生某种事实上的“化私为公”机制。如果原有治理结构和治理模式没有变,治理所指向的资源却越来越大了,来自各个方向包含着千百个信息的学费、捐赠和投资就会被湮没在旧有的体制中,治理改善的机会和有利条件也就相应没有得到利用。因此,经费来源多元化需要治理结构的相应调整和评价的多元化,在资源的自由组合和流动性选择中实现治理机制的优化。

衡量大学的成功的指标不是利润,而是在自由竞争中是否不能基业常青,是否享有崇高的声誉,以及选拔教职和选择学生的难度,这些衡量指标的前提是存在一个自由竞争的环境,存在一个公正客观的学术评审机制。这就要求改革大学拨款制度,科研资助制度,创办刊物的审查制度,信息披露制度等等。立基于自由、多元包容的大学精神基础上的制度安排是大学发挥知识创新功能的前提条件。

 

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