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刘业进教授博客

改革就是改错

 
 
 

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关于我

首都经济贸易大学教授,硕士生导师,北师大政府管理学院兼职研究员。北京市中青年骨干教师(2009,北京市优秀人才(2012)),校级后备学科带头人和人才强教深化计划拔尖人才(2014)。担任《经济学季刊》等学术期刊审稿专家。专著《分工、交易和经济秩序》《经济演化:迈向一般演化范式》。译著:《竞争与企业家精神》, 研究领域:制度经济学、演化经济学、保守主义,涉猎企业理论,政治哲学和道德哲学,教育j经济学。崇敬柏克和哈耶克思想。hayeking@126.com。

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基本公共产品供给的几个理论问题  

2009-08-28 20:41:17|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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基本公共产品供给的几个理论问题(未发表,请勿转载)

(及对夏杰长教授演讲的评议)

  

刘业进:非常感谢毛寿龙教授和冯兴元教授提供这个机会与大家交流,我今天讲的是“基本公共产品供给的几个理论问题”。此前和兴元兄就大致内容在电话里面交谈过了。为什么讲这个主题呢?我自己现在正在做了一个教育部的课题,是基本公共服务均等化的问题,最近也在看看罗尔斯的书和诺奇克的书,对照着看。我关注到中国的基本公共产品供给存在很大的方向性问题,需要审视,我今天就讲这个主题。

    首先请大家看一组数据,这组数据主要来自2007年统计年鉴。2006年,我国国有资产总值21.9万亿,国有土地资产50万亿,财政收入5万亿。2007年底,国有资产增值8万亿,央企利润1.6万亿,合计资产性收入8.6万亿。 2007GDP总量24.95万亿,财政收入5.13万亿,如果我们把政府可支配性收入,5.13万亿和8.5万亿,资产性收入是政府可用的,我们把它加在一起再除以GDP总量,中国政府可支配收入在GDP中的比重是55.03%,相应的数据,美国大概是17%,欧洲大概是30%,北欧国家可能超过50%。为什么讲这个数据,有许多人认为,中国政府规模还是比较适中的,我们看到政府的可支配收入(财政收入和它的国有资产性收入加在一起),这个数在GDP这的比例是很重的。而且我们的背景是法治刚刚起步、国有资产比较大、不是一个不完善的市场经济国家(而那些北欧福利国家是私有制、法治完善的市场经济国家)

    我们再看一个数据变动,1978年到2007年中国财政支出占比重变动,财政支出增长的变动,2007年的时候,它的增长变动还是往上翘得很快,意味着我们将来这个比例还会攀升。中国的财政支出结构,这是2007年国家统计局的统计年鉴数据,“一般公共服务”特别高,就是行政成本或官僚成本。我们发现维护稳定支出和国防加在一起达到16%,成本是很高的。我们再看这几个民生项目支出,教育,社保、医疗,现在应该有一点起色了。但是在国际上一比较问题就大了。先看这张表,我们看一下美国、韩国、英国、泰国他们的中央政府财政支出的比例,比较各国财政支出中一个最高的和一个最低的。前六行的数据,美国最高的,28.8,是社会福利,最低的1.4,是公共秩序,维稳费用。韩国,最高的是教育,20.8,最少的是0.8,公共卫生。英国最高的是31.7,社会福利;最少的是1.8,住房。泰国最高的是21.6,教育,最少的是3.7,社会福利。从最多最少我们就大致知道它强调了什么,相对忽略什么。我们中国最高的一般公共服务是最多的,我们是17%,简单的一组数据对比,我们就可以发现,我们的财政支出结构是相当有问题的。

    我们进一步浓缩一下数据,财政支出结构分为一般公共服务、国防和公共安全,这一组中国是31.2%,相应后面的数据英国是15.4%、美国25.8%。第二组是教育、医疗卫生、社会保障等“民生项目”,中国是29.2%,美国、英国是50.9%,英美虽然不强调福利,但是还是高达50.9%。这两组数据,我们可以发现,前面是垄断性的,后面是服务性的一些公共服务支出,这两组数据中国最高的是一般公共服务,也就是官僚成本。简单的对比,我们也发现我们国家的支出结构有问题。

    通过以上数据观察,我们发现中国的财政支出规模正在膨胀,结构不甚合理。我提出的问题是,我们有没有一种走向人们生活被全面规划和控制的局面,也就是重回旧体制的可能性。我们试图搞福利国家的形式,但不是北欧的私有制背景下的福利国家,这有可能导致人们的生活被全面的规划和控制。从刚才的分析,我们的财政支出规模和结构是有问题的。所以我的问题就是,在一个法治仅出现苗头,有着庞大国有资产规模的国家,国家财政支出规模和国企扩张势头来势汹涌,这时候我们要搞基本公共服务均等化,有没有方向性问题。

   下面的分析由四个方面构成。 第一,基本公共服务均等化的前提是基本权利和自由优先。第二,政府基本公共产品供给职能(服务性职能)与统治性职能的分离。第三,基本公共产品融资、规划环节与生产环节的分离。第四,政府履行公共产品供给职能的临时性原则。

    关于基本公共服务均等化的前提,基本权利和自由优先,为什么讲这个,因为当前我们笼罩在这么一个话语下,我们现在要强调公平,强调城乡统筹,强调给最少受惠者的群体以更多的福利,这既能增加政府的合法性,也能增加老百姓的满意度,两者都满意。我们总体上有一个基本公共服务供给的基本正确的路线。我们现在把公平、正义作为政府公共政策的出发点,强调最少受惠群体的生活改善,强调农民工的收入。在这些语境下,党的十七大报告讲了要促进公平正义,努力使全体人民学有所教,劳有所得,病有所医,老有所养。十七大三中全会里面讲以工促农,以城带乡,促进基本公共服务均等化。我的问题是,把公平正义这种概念适用于社会成员分享物质福利的方式,在自由人的社会中是缺乏基本前提的。我们讲解决公平正义的问题,以福利的方式分享解决,缺乏基本的前提,因为它有可能侵犯了正义本身。我们认为,基本公共品供给的问题必须置于政府的整体结构中考虑,自由优先于基本公共产品,基本公共产品优先于非基本公共产品。居民的最终消费状况和福利改善是一个不可预测的自然分布结果。可是我们现在着眼于结果的干预,就偏离了自由优先的主线。当每一个人所追求的福利置于优先位置的时候,认为每个人的福利有绝对的重要性,紧迫性,表现我们的政策,分配的正义压倒了交换的正义。从交换正义转向“分配正义”,就是意味着公法对私法的逐步替代,一个全面规划人民生活的集权体制就像幽灵一下重新降临到我们的身边。

    基本自由和权利为什么要置于优先的位置?。第一,罗尔斯是一个强调再分配,强调“差别原则”的哲学家,他的理论多少影响了中国的学者和决策者。但是,他这么一个强调穷人利益的人,也把他的正义第一原定义为“自由和权利的优先”,强调一个社会合作的共同体在达成最初契约的时候,把基本权利和自由置于优先位置。如果我们把公共物品和基本福利改善置于优先的位置,就会出现所谓的“模式化的分配”主导社会资源的配置,而这种模式化的分配是不稳定的,需要政府的持久干预。“模式化分配”就是一定要保证共同富裕,一定要保证你的收入达到多少。收入分配是一个自然事态,不能用一个达到多少的标准来衡量,去干预的。第二,奥地利学派的自发秩序理论告诉我们,自由是扩张秩序的前提,财产权是自由的保障。我们的福祉主要来自市场交换,来自一个基于财产权和自由的市场交换所得到的财富量。文明世界从本质上说是一个私人所有权的世界,它允许一切人在决定个人财产用处上的选择,自由是扩张秩序的前提。逐渐控制了全社会财产的中央当局也必然控制了人们的基本生活条件,控制了思想,控制了其他的方方面面。这一点告诉我们,我们期待于来自于市场交换的财富量压倒性地多于政府再分配的财富量。财产权和自由,以及一切的基本权利的优先性,理由在这里。换言之,我们的福利有两个来源。来自社会合作和再分配的两种福利。我们的福祉一个方面是政府给我们的,比如说免费教育,医疗,还有一个更重要的方面,我们自己挣得的,市场交换中我们付出我们自己的服务和产品挣得属于自己的收入。来自交换的东西,其实来自“社会合作共同体”,这个收益既远大于独自生存的收益,也远大于政府再分配给我们的收益。市场交换的收益,巨大的福利效果已经得到经济学的反复证明,来自于政府再分配的第二种福利的最终社会产品和服务应该永远处于辅助地位。对于第二种收益(政府再分配)的不正当追求,会不可避免侵蚀到第一种收益(市场交换所得)的根基。第三,重申基本权利和自由优先性还基于我们对政府职能合法性的考量。超过最低限的国家都是侵犯别人的财产权,我们后退一点,不这么强硬,政府可以多做一点功能。但是我们还是要担忧,强行正义(enforcement of justice),用更多功能国家、“基本公共服务均等化”的名义强行正义,可能导致对一部分人的财产侵犯,而这实际上相当于强迫一部分人为另外一部分人的福祉劳动。这个思路在主导着当前公共政策的走向。以前工业农业的剪刀差是牺牲农民,为了工业化。现在我们说以工促农,牺牲城市的利益来促进农民,这两种都是不对的,都是一种功利主义思潮,一部分是目的,一部分被充当手段。康德告诉我们每一个人都是目的(我们的世界应该是一个“诸目的的世界”,没有人是别人的手段)。历史已经发生,我们应该吸取教训,将来注意不要用功利主义思想主导决定公共决策取向。

    政府的职能除了保护人们免受暴力、欺诈和偷窃,强制履行契约以外,政府还要实施救济。在这个前提下,我们定义基本公共物品。我们是在这个前提下来论证的。首先我们应该对以下两种状态分清界限:在一种状态里,社会承认有义务消除绝对贫困和保障一个最低福利水平;在另一种状态里,社会自以为有权决定所有人的“公正”地位,并向每一个人分配它认为他们各自应得的东西。第二种状态是需要我们需要警惕的。哈耶克曾提到保障问题,认为政府也应该有保障最低收入,使所有人都得到保护,这符合所有人的利益。向所有那些因为各种原因而不能在市场竞争中维持生计的人维持最低收入保障,这种做法不会与法治相冲突。在这种语境下我们定义基本公共物品,基本公共服务均等化就是救济意义上的产品和服务提供。

    有一种错误的观点,认为基本权利和自由的实现有利于保障基本公共服务均等化,很多人都讲了保障人们的基本权利,保障自由迁徙,保障各种各样的权利自由,促进公共服务均等化。这是本末倒置,基本公共服务均等化是一个排列在后面的东西。为了服务均等化,我们要保障人们的基本权利,当然这是逻辑上的问题,赵怡虹(2008)说应放松户籍管制,鼓励人口自由流动,以促进基本公共服务均等化。这在逻辑上本末倒置。权利优先于福利,基本权利优先于基本公共服务,只提基本公共服务均等化提供,不提基本权利和自由权利的普遍拥有,这不符合正义原则,也不符合社会合作共同体的长期繁荣。

    第二个问题,政府的基本公共产品供给职能,服务性职能,与统治性职能的分离。这是从哈耶克那里引用来的。特别强调这个问题的人不是很多,我来强调一下,这个统治性职能和服务性职能为什么区分开。区分的必要性,因为人们常常混淆这两点,统治职能是以暴力为后盾,由政府垄断的职能,和诺齐克讲的保护人们免受暴力、欺诈和偷窃,强制履行契约的职能差不多,跟哈耶克讲的三个方面差不多:实施正当行为规则或者是法律和秩序,保卫国防,征收税款,这些没有暴力做后盾是做不了的,国家作为一个暴力潜能方面具有比较优势的垄断组织,其垄断权和相应的权威只限于在以上三个方面。再看服务性职能,是指政府不需要以暴力为后盾就能做的公共服务的提供生产职能。这个服务性职能,我们经常讲的基础教育、义务教育、高等教育、机场,无家可归者的照料,自来水,天气预报,基础科学研究,这些都是服务性职能,它的生产不需要以暴力作为后盾,且其生产所需要的公共融资,可能有的需要政府全资提供,有的需要部分资助。不管是融资,还是计划,还是具体生产也好,这些服务性的职能行使,跟非政府组织和私人企业处在一个同等的位置上。在做这个事情的时候,这些平等的组织都要竞标那个公共资金,也就是税款,谁竞争得到谁去生产这个东西。其中,评价的标准是生产组织的资质,生产效率,消费者的回应性。例如你办大学、你办自来水厂有没有资质。这个东西你生产得好,就归你去做,不是因为是政府版的企业就归你做。从规划、生产,最后是分配,这个过程中,政府都不享有垄断的权威(当然征税是垄断权)。现实中,事实上大量公共物品的规划、生产、分配、标准制定和监督都是政府垄断实施,在现实如此紧迫的情况下我们强调二者分离。政府当局常常把统治性职能的权威盗用到服务性职能上去。政府办大学,好像他是唯一的主办者,其实民办大学跟它是同等的权利,这种误解长期误导了很多人。

    大家看这张表。这两种职能的分离:融资,统治性职能是行使的,服务性职能不行使。规划,统治性职能不行使,服务性职能需要行使,其行使时不得使用统治能职能之权威。把这个统治性职能和服务性职能的分离运用到具体的政策里面去,就是所谓的公共产品的融资、规划、生产环节的分离。所谓的融资就是征税,包括捐赠等,征税是最核心最主要的。规划就是公共物品的数量和质量、标准、针对人群,提供方式,监督评估。而生产则是一个技术过程,或者说一个物理化学过程,是不是政府组织,是不是事业单位,和这些没有关系,生产过程看只看效率。比如说给大学生上英语课,新东方的老师讲和我来讲,讲课这个东西完全没有区分公私的问题,是一个技术过程,与公私没有关系。这个分离为什么重要,因为我们长期有意混淆它。现实恰恰就是这样子,由政府强制征税,常常意味着也有它从事具体的生产与规划。这里面其实没有正当的合法性,没有因果关联。当公共物品筹集到税款后,生产应该交由竞争的非政府组织,当然也包括政府组织去做。在生产的环节,产品和服务发生物理性的改变,或者发生一种技术转换,在这个环节中根本就没有公共物品,私人物品的区分。这是一个技术问题,所以它的标准就是消费者的回应性和效率最大化,成本最小化。这个分离为公共物品的提供开辟出了创新的空间,萨瓦斯曾经提出了十种制度的安排,政府服务,政府出售、政府间协议,合同承包,特许经营,政府补贴,凭单计划、自由市场、志愿服务、自我服务。融资、规划和生产分离的几个维度,融资就是征税,规划就是对公共物品的质量、数量、针对群体的技术标准制订,监督评估,生产就是产品和服务的生产加工。标准分别是,数量适宜,一致同意,多数同意,效率、消费者的回应性。融资的主体是政府,规划的主体是政府、私人企业或非盈利组织,生产的主体是政府、私人企业或非盈利组织。垄断与竞争维度:融资是基本垄断的,规划是竞争的,生产是竞争的。

    第四个问题,政府履行公共产品供给职能的临时性原则。私人机构不应该被垄断拒绝在公共事物之外。市场无法满意的提供,需要政府的介入。公共物品的源起,有的是因为民意认可,有的是选举承诺,其实有的公共物品原来就是私人做的,比如说邮政,现在大家都认为是政府做的,其实当初邮政起源于私人提供。公共物品本身是一个变化的东西,随着技术、组织、制度和人们的偏好,特别是计量手段和收费手段的改变,市场就能够有效提供,政府措施就要退场。事实上,只有政府有能力提供特定的服务,我们也没有理由因此禁止私营机构去尝试其他的解决办法。永远处于市场检验中的政府公共品提供职能,随着技术的、组织和制度的、或者人们偏好的改变,原来的公共品能够被市场提供了,或者能够被市场部分提供了,或者完全可以由市场解决,此时,是否采用市场机制并不取决技术,而是取决于技术的选择,期间必然有利益矛盾,特别是原来处于垄断地位的公共物品提供者与试图进入该领域的新加入的竞争者。

    这是我今天汇报的所有内容,请大家批评指正。

 

提问:私人进入公共事业的过程当中,前提是不是有法治的问题?

    刘业进:比如说私人有一个规划,对资质、标准、数量、质量,乃至消费者回应,都要有一定资质才能进入的,资质是一个公平的东西,对所有的进入者应该是一个标杆,一把尺子。

    提问:如何使它真正达到公共利益的目的,如果自己不是真心的去做事,只是为了自己的利益。

    刘业进:规划上有一个监督,你是否真的用钱用好了,实现了公共利益,规划里面有一个环节就是监督评估,监督评估的主体来自于政府,新闻媒体个公民工人。

    提问:这是准入之前,准入之后呢?

    刘业进:公共品的提供和生产整个过程一直应处在监督之中,这个方面应该说很重要的。

   

    提问:您一开始有一个表格,关于各个国家的投入方面的不同,您反对一部分人为另一部分人而牺牲自己的利益,为他劳动。那个表格怎么理解,批评美国、英国的社会福利过高吗?

    刘业进:表格里面是一个比例数据,讲的是结构。英美财政支出50%是的福利,总的盘子下,他们的支出结构中主要项目不是官僚费用和维稳支出。而且他们是市场经济,法治国家,居民最终收入是交换正义主导的。我的意思讲的前者,削减政府规模,削减服务性的福利,我们享受的产品和服务主要来自于市场,社会合作互惠的共同体,不是再分配。中国的支出结构非常不好,如果目前这个规模(GDP的22%)的情况下,我们还不能放心,我们的支出项目中最高的是官僚成本,17%,其次是国防和公共安全支出。我们能放心吗,能放心投入更多钱进去吗。

   

 

  刘业进:刚才夏老师讲的应该说好几个地方,跟我是不谋而合的。比如讲到主辅的问题,居民、企业、国家的收入,主要资源,靠自己是主要的,刚才夏老师问的,来自市场交换的正义。来自这个社会合作的共同体的交换得来的收入,是你最主要的源泉。不要把重心放到政府再分配上去,夏老师在这个前提上讲,我非常赞同。

    夏老师讲的好几个地方,人要有体面的生活,确实是这样,斯密也是这样讲的。要住得起房等。但是我不同意要“控高扶低”,比如说跑步的人,最快的人最高分,我们要控制他,这是不可以的,只要是获取,持有,校正这三个经由同意而来,这样的时候,再高都不能抑制,比尔盖茨没有人说他不好,收入再高也可以。但是政府以这个东西所主导的时候,很容易被民众所左右。夏老师具有强烈的同情弱者的东西,同情弱者最终还是来自于市场的交换,蛋糕做大,就是交换正义压倒“分配正义”。夏老师提出一个疑问,我们分配的格局中,国家几十倍的收入增长,农民工原来400,现在800,夏老师说缺乏谈判力量,中国的劳动力太多,收入可能在企业和居民之间来谈,可能企业拿得多,哪个企业的收入太少,它会谈判,所以只要居民和企业是一起的,他跟政府的谈判力是很差的。但是企业里面雇员的谈判力量是可以培育的。最重要的解决还是企业、居民与政府的谈判力量。劳动力太多不是主要问题,主要的是企业和劳动力站在一条战壕上,和政府的谈判力太差,这个机制缺乏,当然得问刘老师,我们最权威的专家,中国劳动力多不是问题。

    总之,我非常同意夏老师的很多提法。只是有些方面,夏老讲到民生财政方面,有些地方还是有争议的。财政以民生为本行不行,我说不行,财政是强制征税的资源,它必须保证交换正义的运行费用。当然在当前的语境(开始从经济建设财政向民生财政转变,城乡二元分治问题尚未解决),民生太差劲了,当前短期看来财政以民生为主是必要的,但是长期看来,财政解决民生只能是用于救济。最终要回到了民生之源(交换正义,市场)。短期来讲我们确实很差,我们需要矫正正义,以民生为本,但是校正一段以后,就不能再以民生为本,而以基本权利,自由为主。基本权利和自由的保障是最大的民生,最长远的民生。

 

 

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